“A mudança do sistema de concessão para o de partilha na questão da exploração de petróleo, patrocinada pelo governo Lula, jogou todos os riscos na mão da Petrobras. O vazamento do petróleo da BP mostra a verdadeira dimensão dos riscos assumidos.”

Deu no O Globo (12/08/10)

OPINIÃO
Monopólio amplia riscos na Petrobras

Passada a fase de euforia misturada com arrogância, depois da confirmação da existência de substanciais reservas de petróleo na camada de pré-sal, a Petrobras entrou num ciclo em que as coisas parecem não andar tão bem. Pudera, pois a nova fronteira de exploração serviu de pretexto para a formulação de ambicioso projeto, no limite da irresponsabilidade, para converter a estatal no centro de um grande programa de substituição de importações de equipamentos. No velho estilo estatizante do regime militar, a ideia levou ao restabelecimento de parte do monopólio do petróleo, com a alteração do regime de exploração do sistema de concessão para partilha – o produto da descoberta é do Estado, sendo usado para pagar outras empresas que atuem na exploração. Além disso, a operação na enorme área do pré-sal é de exclusividade da estatal – maneira encontrada para ela agir como executora de política industrial, por ser a compradora única de bens e serviços.

Não bastasse todas essas mudanças terem deflagrado intensa luta no Congresso devido ao confisco dos atuais royalties dos estados produtores – Rio de Janeiro, o maior deles -, há ainda o imbróglio da capitalização da estatal, a ser integralizada pela União por meio da cessão de reservas de petróleo. A cotação considerada para esse petróleo é mais um ponto sensível em toda esta confusão, que não ocorreria se espíritos de ideólogos da estatização não ficassem excitados diante do pré-sal. As incertezas à frente da estatal acabam de ganhar outro componente, a partir de denúncias do Sindicato dos Petroleiros de que a empresa negligencia na segurança. É possível que se tenha ficado mais atento com a catástrofe ocorrida no Golfo do México, na explosão de uma plataforma da BP. Não importa. Interessa é haver séria checagem das denúncias de precárias condições em plataformas da empresa no mar de Campos. Uma delas, a P-31, recebeu o sugestivo apelido de “sucatão”.

Há uma relação direta entre a questão de segurança e o projeto de restabelecimento de parte do monopólio. A abertura do mercado brasileiro para empresas privadas poderem atuar em contratos de concessão com a estatal melhorou a Petrobras. Ela se tornou mais eficiente, e maior, com um patrimônio mais valorizado. A recíproca é verdadeira: o retorno ao isolamento não a beneficiará em termos de aperfeiçoamento tecnológico e administrativo. Como ocorre com os monopólios. Mais: dona de toda a operação de exploração no pré-sal, a Petrobras e seu maior acionista, a União, arcarão com todo o risco da operação. O caso da BP no Golfo do México, com a explosão da plataforma e vazamento descontrolado de um poço em águas menos profundas e em condições menos severas do que aquelas do pré-sal, serve de parâmetro. Antes de qualquer maior levantamento dos prejuízos das vítimas do desastre ecológico, a BP, pressionada pela Casa Branca, teve de constituir um fundo para ressarcimentos de US$20 bilhões. Pode ser apenas o começo. O desastre, já parte da história do petróleo, obriga a uma revisão global de métodos, de tecnologias e de sistemas de supervisão. Também tem sido analisado no Brasil. Mas a análise não deve ficar apenas nos aspectos tecnológicos. Tem de abranger a avaliação de riscos num modelo estatizado de exploração, num ambiente de regulação em que há grave conflito de interesses entre uma estatal monopolista e seu maior acionista, que a vigia.

“O novo marco regulatório do petróleo – o sistema de partilha -  imposto pelo Presidente Lula retira receita dos estados e municípios. É uma espécie de reforma tributária ao inverso: tira recursos dos estados e municípios e concentra ainda mais na União.”

Deu no O Estado de S. Paulo (02/08/10)

Perdas com pré-sal chegam a R$ 12,3 bi

Nova regra de partilha de royalties tira receita de Estados e municípios, podendo afetar repasses de programas sociais como SUS e bolsa-família

O novo marco regulatório para exploração de petróleo no Brasil esconde uma mudança tributária significativa, que garantirá mais dinheiro para a União e menos para os Estados e os municípios. A adoção do regime de partilha da produção, que substituirá o atual sistema de concessão, reduzirá a arrecadação de impostos que o governo federal é obrigado a repartir. A mudança pode representar um corte médio de R$ 12,3 bilhões no volume de recursos compartilhados.

“Os governos estaduais e municipais e os programas sociais em especial não serão beneficiados pelos potenciais ganhos esperados da exploração do pré-sal”, afirmam os economistas José Roberto Afonso e Kleber Pacheco Castro, responsáveis pela avaliação.

Repasses do Sistema Único de Saúde (SUS) para governos locais, bem como o Bolsa-Família e o seguro-desemprego são alguns dos programas que poderão ser afetados por conta da nova sistemática tributária embutida no marco regulatório.

Pelo sistema de exploração vigente, o petróleo retirado do mar é de propriedade das empresas que operam os campos. As companhias são obrigadas a pagar à União algumas compensações financeiras pelo direito de exploração, além de todos os impostos que incidem sobre as receitas e lucros obtidos.

No modelo do pré-sal defendido pelo Palácio do Planalto, o petróleo passa a ser da União. Essa mudança de “dono” vai provocar uma queda na arrecadação dos tributos por uma simples razão: a União não tem de pagar impostos. “Como a União não fatura e muito menos lucra como uma empresa, conclui-se que ela não é contribuinte”, afirmam os economistas.

Engorda. Enquanto Estados e municípios vão deixar de ganhar, a União manterá o ritmo de engorda do seu cofre, por conta do dinheiro que irá receber com a venda do petróleo. “A mudança significará aumento direto da receita própria da União, sem saber como tais recursos serão alocados no orçamento futuramente”, ponderam os economistas.

O novo modelo trará, portanto, um impacto significativo sobre a arrecadação de importantes tributos federais que são compartilhados com Estados e municípios, como Imposto de Renda, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Cofins, PIS e Cide. Também haverá efeitos sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) dos Estados.

Com base em estimativas sobre a produção de petróleo e gás do pré-sal feitas por Samuel Pessoa, da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Afonso e Castro estimam que em 2031, ano de pico da produção, cerca de R$ 21,5 bilhões deixarão de ser arrecadados. “Na média, entre 2010 e 2040, o impacto seria de 0,34% do PIB (Produto Interno Bruto), o equivalente a R$ 12,3 bilhões a preços médios atuais”, calculam os economistas.

“Um novo patamar de desenvolvimento sustentado só será alcançado com a reforma tributária. Por atingir o âmago do pacto federativo tem avançado pouco. O pré-sal poderia tornaria possível esta reforma?”

Deu no Valor Econômico (14/06/10)

Editorial – Briga pelos royalties poderia viabilizar a reforma tributária

É fato conhecido que a destinação dos royalties do petróleo e de energia elétrica aos Estados e municípios produtores foi uma forma de compensar a decisão, tomada pelos constituintes de 1988, de fazer a incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) desses dois produtos no destino e não na origem, como ocorre com todos as outras mercadorias.

À parte o fato de que a tributação no destino seria a forma correta de fazer incidir o ICMS, a questão é que, por um acerto político naquela época, que não cabe aqui discutir, deu-se tratamento distinto a apenas dois produtos. Os Estados e municípios produtores de petróleo e de energia elétrica perderam receita de ICMS e foram compensados com os royalties, instituídos pela Lei 7.990 de dezembro de 1989.

No início, a destinação dos royalties não causou grande cobiça da parte dos outros Estados pois essa receita era relativamente pequena. No fim dos anos 1990, a receita dos Estados e municípios com royalties do petróleo atingia pouco mais de R$ 600 milhões ao ano. Mas as descobertas e exploração de novos campos de petróleo por parte da Petrobras aumentaram significativamente esses recursos. No ano passado, os Estados e municípios produtores de petróleo ou que estão localizados em áreas confrontantes com os campos de petróleo localizados na plataforma continental ficaram com mais de R$ 9,3 bilhões.

A tendência é que esse bolo de recursos cresça ainda mais nos próximos anos, em função, principalmente, dos campos de petróleo localizados no chamado pré-sal. A expectativa do governo é a de que a produção de petróleo e gás no Brasil vai mais do que dobrar até 2020, atingindo o equivalente a 5,7 milhões de barris/dia. É fácil imaginar o que essa produção significará em termos de receitas com royalties para a União, os Estados e os municípios e como esses números afetam a ambição dos líderes políticos.

Hoje, a receita com os royalties e participação especial da atividade de exploração do petróleo beneficia diretamente 10 Estados e menos de 20% dos municípios brasileiros. Entre os Estados, o Rio de Janeiro e o Espírito Santos são os maiores beneficiários. Entre os municípios, predominam aqueles localizados no Rio de Janeiro. O incômodo dessa concentração aumentará com a elevação contínua dessas receitas. A discussão sobre os critérios de repartição dessa riqueza seria, portanto, inevitável.

Ela ocorre agora, por ocasião da redefinição do novo marco regulatório para a exploração do petróleo no pré-sal. Aprovada na Câmara, a emenda do deputado Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) determinou que, ressalvada a participação da União, a parcela restante dos royalties e participações especiais fosse distribuída para todos os Estados e municípios de acordo com os critérios dos Fundos de Participação dos Estados e dos municípios. Essa nova forma de partilha dos royalties atingiria não apenas o pré-sal, mas toda a produção obtida a partir dos contratos de concessão feitos com base na Lei 9.478 de 1997, a chamada lei do petróleo. Os Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santos, e seus municípios, repudiaram a emenda, com argumento de que ela inviabilizará suas finanças.

Na madrugada da última quinta-feira, o Senado aprovou uma emenda do senador gaúcho Pedro Simon (PMDB) que atribui à União o encargo de compensar os Estados e os municípios perdedores com a sistemática de partilha do deputado Ibsen Pinheiro. A expectativa generalizada é a de que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva vetará a emenda Simon, pois acredita-se que ela será aprovada pela Câmara. Mas mesmo que Lula vete a emenda, é improvável que o Congresso desista da proposta em novembro, quando o assunto será novamente debatido.

A emenda Ibsen, retocada pelo senador Simon, é sem dúvida excessiva, pois atinge a produção já existente, alterando regras em vigor, o que pode levar a questionamentos infindáveis nos tribunais. O bom senso recomenda que as novas regras de partilha a serem definidas se atenham ao pré-sal.

Seria aconselhável que essa discussão ocorresse junto com a reforma tributária, pois foi o tratamento diferenciado do ICMS que deu origem às compensações financeiras pela exploração do petróleo e energia elétrica. A reforma, necessária para dar maior competitividade à economia, sempre foi paralisada pela falta de recursos para garantir a transição do atual para um novo modelo sem perdas para os entes federativos. Uma parte dos recursos do pré-sal talvez pudesse, finalmente, tornar possível a reforma tributária.

“Mudar as regras em função de objetivos políticos é puro casuísmo. Casuísmo é bárbarie!”

Deu no O Globo (11/06/2010)

Temer muda regras para aprovar Fundo Social e partilha

Presidente da Câmara dá nova interpretação à Constituição para evitar que projeto aguarde a desobstrução da pauta

Com a pressa do governo para concluir o marco regulatório para o petróleo na camada do pré-sal, o presidente da Câmara, Michel Temer (PMDB-SP), vai mudar as regras de votação na Casa com uma nova interpretação da Constituição para permitir a aprovação do projeto que cria o Fundo Social e institui o sistema de partilha na próxima semana.

Sem a manobra, o projeto terá de esperar a votação de cinco medidas provisórias obstruindo a pauta e dificilmente será votado no calendário previsto pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Com os vários mecanismos regimentais, os deputados levam cerca de nove horas para votar uma medida provisória quando a oposição decide obstruir as votações. Além disso, haverá os jogos da Copa do Mundo, as convenções partidárias nos Estados e as tradicionais festas juninas no Nordeste para ajudar a esvaziar o quórum. O acerto da nova interpretação já foi feito entre Temer e o governo e a secretaria da Mesa preparou um parecer para sustentar a manobra.

Apostando no sucesso da estratégia, o líder do governo na Câmara, Cândido Vaccarezza (PT-SP), está convocando os deputados da base para votar o projeto na próxima terça-feira, depois do jogo de estreia do Brasil na Copa do Mundo. O líder vai pedir aos aliados que rejeitem a emenda aprovada pelos senadores que divide o dinheiro dos royalties do pré-sal de forma isonômica entre todos os Estados e municípios, mas a tendência clara entre os deputados, no entanto, é pela aprovação da proposta. O líder governista considera natural o veto à emenda pelo presidente Lula. “Como não tem base constitucional, deve ser vetada.”

Mudança. Pela nova regra de Temer, as medidas provisórias não trancarão mais os projetos do pré-sal. Atualmente, vale a seguinte norma, instituída pelo próprio Temer: um projeto de lei está submetido ao trancamento de pauta se estiver tratando de um assunto que pode ser objeto de edição de medida provisória. No caso do pré-sal, no lugar de um projeto de lei, o presidente Lula poderia ter enviado ao Congresso medidas provisórias para definir o marco regulatório, assim, as propostas só poderiam ser votadas com a pauta livre.

Agora, para burlar essa obstrução, o entendimento é que Lula não poderia editar MP sobre o pré-sal, tirando as propostas do trancamento, porque o tema dos projetos já foi modificado antes por emenda constitucional. Temer recorreu a um dispositivo constitucional que proíbe a edição de medidas provisórias para regulamentar artigo da Constituição, cujo texto foi alterado no período de 1995 a 2001. O argumento é que o pré-sal está relacionado à emenda constitucional que acabou com o monopólio do petróleo, em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso e, portanto, está dentro da proibição.

A interpretação de Temer, porém, despreza o fato de que o fim do monopólio foi regulamentado por projeto que resultou na Lei 9.478. Essa mesma lei já foi alterada outras vezes por medidas provisórias.

“A cada momento se dá uma interpretação da Constituição. A instituição (Câmara) está em crise. Uma crise de vergonha na cara, na qual a instituição segue as regras da conveniência de quem tem poder e a interpretação é feita de forma a favorecer o governo”, protestou o deputado Arnaldo Madeira (PSDB-SP).

Assessores jurídicos da secretaria da Mesa alertam que essa nova regra para salvar o pré-sal terá consequências para o próprio governo, limitando a edição de MPs.

As regras da administração pública, por exemplo, passaram por reforma constitucional. Várias MPs criando cargos e concedendo aumentos salariais foram editadas depois disso e, com a nova regra, essa prática não poderá mais ser usada. Mesmo no caso da lei do petróleo, incluindo o pré-sal, nenhuma mudança poderá ser mais por MP.

As lágrimas do governador fluminense frente à aprovação pela Câmara Federal da emenda dos deputados Ibsen Pinheiro e Humberto Souto, não deixa dúvidas de que esta decisão terá impacto dramático na composição da economia de todos os entes federativos, principalmente na dos estados produtores, como o Rio de Janeiro, que sempre contaram com a arrecadação expressiva do Petróleo em seus caixas.

Os royalties são calculados multiplicando-se a alíquota, isto é, o percentual previsto no contrato de concessão do campo petrolífero (entre 5% e 10%), pelo valor da produção, que corresponde ao volume de petróleo e gás natural explorado por mês vezes o preço do produto naquele período (em m³). O Pré-sal duplicou as reservas brasileiras que já eram de 14 bilhões de barris, e com uma vantagem adicional, uma taxa de sucesso espantosa; 87% dos poços perfurados entre a Bacia do Espírito Santo e a Bacia de Santos encontraram óleo.

Até então a legislação que regulava a distribuição dos royalties designava para os estados e municípios confrontantes (aqueles que onde há exploração na parte marítima do seu território) entre 60%  e 45% da receita total, dependendo do percentual previsto no contrato de concessão com a empresa exploradora. Para termos uma referência concreta desse montante, apenas em 2007, dos R$ 7,4 bilhões arrecadados com royalties do petróleo, 4,7 bilhões ficaram com os Estados e Municípios produtores. Pouco mais de 500 milhões foram direcionados para um Fundo que contempla Estados e Municípios e o restante foi distribuído entre o Ministério da Ciência e Tecnologia, a Marinha e a União.

No Paraná o único município confrontante é Matinhos, que poderia ser contemplado pelos royalties dos campos de Coral e Caravelas – ambos do Pós sal – caso eles estivessem ativos. De acordo com os autores da emenda a previsão é que, com a aprovação da medida no Senado e posterior sanção presidencial, a arrecadação dos royalties do Paraná passaria dos atuais R$ 296.209.600,00 para R$ 1.625.600.000,00 a partir de 2017.

A meu ver, o grande problema da emenda Ibsen/Souto, que aloca a totalidade dos recursos dos royalties em dois fundos para serem distribuídos de forma equânime entre os entes federativos, se deve ao fato de abranger os contratos anteriores à medida. Se por um lado a emenda simplificou a partilha, por outro ela prejudica ainda mais os Estados produtores que perdem até mesmo aquilo que já possuíam antes da discussão do Pré-sal vir à tona. Acredito que mais apropriado seria construir uma proposta que regulasse somente aquilo que será explorado daqui para frente, até para que a medida não seja questionada judicialmente no futuro.

Apesar da importância de um marco legal para esta redistribuição dos dividendos do petróleo brasileiro, esta conversa leva a uma questão ainda mais premente. Seu cerne verdadeiro encontra-se na esfera fiscal que aguarda ainda a tão propalada e tão pouco discutida reforma tributária. Foi a ausência deste projeto que acentuou os contornos fratricidas desta batalha entre estados produtores e não produtores.

O presidente Lula poderia ter empregado sua enorme popularidade a serviço desta reforma. Se houvesse esta disposição, a discussão sobre a partilha das riquezas do Pré-sal estaria hoje sendo conduzida sob um terreno mais firme e com balizas mais nítidas. Mas o presidente não trabalhou para isso em mais de sete anos de mandato e certamente não o fará agora, em pleno ano eleitoral. Pior do que a estagnação em conduzir esta discussão foi a pressa com que o governo exigiu a análise dos projetos do Pré-sal no Legislativo, não possibilitando a reflexão necessária para a consolidação de uma política econômica consistente para o Petróleo. Questões como o modelo de exploração – se partilha ou concessão -, a capitalização da Petrobras e a criação de uma nova estatal para explorar o Pré-sal merecem muita atenção, pois guardam desdobramentos sérios que podem trazer graves prejuízos à nação.

A necessidade de modernização de nosso desgastado sistema tributário vem sendo discutido há tempos. Diversos articulistas econômicos, entre eles Everaldo Maciel e Maílson da Nóbrega, vêm destacando a inconsistência dos critérios de distribuição dos impostos ao longo da história recente brasileira. Desde a Constituição de 1988, por exemplo, o Paraná vem perdendo a cada ano algo em torno de R$ 650 milhões de ICMS da energia elétrica, que é produzida no Estado (principalmente por Itaipu), mas que é recolhido aos cofres dos Estados onde esta energia é consumida. O ICMS do Petróleo é tratado da mesma maneira, cobrado no destino final e não na instância produtora. Uma distorção que penaliza alguns Estados em benefício de outros.

É claro e certo que a redistribuição das riquezas do petróleo entre os entes federativos é uma questão de Justiça, e que merece uma discussão aprofundada, longe das conveniências políticas que marcam um ano eleitoral, mas a situação do Rio de Janeiro talvez não fosse tão dramática se o ICMS do Petróleo ficasse nos cofres cariocas (ou capixabas, ou paulistas), bem como o imposto da energia paranaense.

Espero que a benção do Pré-sal sirva também como um catalisador para trazer à luz estas questões tributárias que sempre foram margeadas, mas nunca aprofundadas como merecem.

Eduardo Sciarra é engenheiro e deputado federal (DEM/PR)